From Government to Neoliberal Governance: The Emergence of the Regulatory State and the Transformation of Public Service Law in Morocco (Law 54.19)

Abstract

Résumé

Trois décennies de réformes administratives ont produit une situation que la littérature comparative peine encore à pleinement élucider : des États que l'on disait en retrait ont multiplié leurs instruments normatifs ; des bureaucraties annoncées pour être allégées ont été réorganisées autour d'indicateurs de performance et d'obligations de transparence. La loi marocaine n° 54-19 portant Charte des services publics, promulguée en 2021, offre un cas d'espèce particulièrement lisible pour interroger ce paradoxe.

À première lecture, la Charte peut ressembler à une simple opération de clarification législative — la mise en forme juridique de principes que les agents publics seraient censés respecter sans qu'il soit nécessaire de les y contraindre. Un examen plus attentif des dispositions révèle autre chose : une reconfiguration systématique des rapports entre l'État, l'administration et les citoyens, conduite précisément à travers le vocabulaire et la logique institutionnelle de la gouvernance néolibérale. Transparence, redevabilité, qualité de service, efficience, évaluation de la performance — ces notions n'ont pas investi le droit administratif marocain par hasard.

L'article lit la loi n° 54-19 à travers trois cadres analytiques articulés entre eux : la théorie de la gouvernance, la gouvernementalité foucaldienne et la thèse de l'État régulateur telle qu'elle a été développée par Giandomenico Majone. Chacun de ces cadres éclaire une dimension distincte de ce que fait la Charte — la manière dont elle réorganise l'autorité publique, recompose la figure du citoyen en usager, et déploie des mécanismes régulateurs caractéristiques d'un modèle d'État particulier.

Sur le plan méthodologique, l'article adopte une approche qualitative institutionnelle fondée sur l'analyse textuelle du droit positif. Le corpus central est constitué de la loi n° 54-19 elle-même et des dispositions pertinentes de la Constitution de 2011, lus à travers une grille analytique à trois dimensions — codification des standards, externalisation de la responsabilité, valorisation de la performance — dérivée de la littérature sur l'État régulateur. La principale conclusion de l'article est que la Charte marocaine des services publics institutionnalise, de manière cohérente et délibérée, une rationalité de gouvernance régulateur : non par la voie de la privatisation ou du désengagement de l'État, mais par la substitution progressive de la coordination normative et du contrôle par les résultats à la logique de commandement hiérarchique qui structurait l'administration publique marocaine. Deux apports complémentaires sont revendiqués : l'extension du cadre analytique de l'État régulateur à un contexte juridique nord-africain peu exploré dans la littérature comparative, et la démonstration que des dispositions législatives précises encodent des rationalités de gouvernance dont les implications débordent le seul champ administratif.

Mots-clés : Gouvernance néolibérale ; État régulateur ; Réforme de l'administration publique ; Intérêt général ; Maroc ; Loi n° 54-19

Abstract

The past three decades of administrative reform have generated a paradox that comparative scholarship has yet to fully resolve: states that were supposed to be retreating have instead multiplied their regulatory instruments; bureaucracies that were supposed to be dismantled have instead been reorganized around performance metrics and transparency obligations. Morocco's Law 54.19, the Charter of Public Services promulgated in 2021, offers a sharply defined case for examining this paradox.^[1]

At first reading, the charter looks like a piece of administrative housekeeping — a legislative codification of principles that public servants might reasonably be expected to honor without being told. Closer examination reveals something less obvious: a systematic redesign of the relationship between the state, public administration, and citizens, one that draws heavily on the vocabulary and institutional logic of neoliberal governance. That vocabulary —transparency, accountability, service quality, efficiency, performance evaluation — did not enter Moroccan administrative law by accident.^[2]

This article reads Law 54.19 through three theoretical lenses: governance theory, Foucauldian governmentality, and the regulatory state framework developed by Giandomenico Majone. Each illuminates a distinct dimension of what the charter does — how it reorganizes public authority, reconstitutes the citizen as a service user, and operationalizes regulatory mechanisms characteristic of a particular model of the state.^[3]

The article adopts a qualitative institutional methodology centered on the close reading of positive law as a primary analytical object. The empirical corpus consists of Law 54.19 and the relevant provisions of the 2011 Constitution, read through a three-dimensional analytical grid — standard codification, externalized accountability, and performance valorization — derived from the regulatory state literature. The main finding is that Morocco's Public Services Charter systematically institutionalizes a regulatory governance rationality: not through privatization or state withdrawal, but through the progressive substitution of normative coordination and results-based oversight for the hierarchical command logic that previously structured Moroccan public administration. Two contributions are advanced: the extension of the regulatory state framework to a North African legal context that comparative governance scholarship has largely overlooked, and a demonstration that specific legislative provisions encode governance rationalities with implications that reach well beyond the administrative domain.

Keywords: Neoliberal Governance; Regulatory State; Public Administration Reform; Public Interest; Morocco; Law 54.19

[1]Constitution du Royaume du Maroc, promulguée par le Dahir n° 1-11-91 du 27 ramadan 1432 (29 juillet 2011), Bulletin officiel n° 5964 bis du 30 juillet 2011, art. 157 : « Une charte des services publics fixe les règles de bonne gouvernance relatives au fonctionnement des administrations publiques, des régions et des autres collectivités territoriales et des organismes publics. »

[2]Loi n° 54-19 portant Charte des services publics, promulguée par le Dahir n° 1-21-58 du 3 hija 1442 (14 juillet 2021), Bulletin officiel n° 7106 du 7 juillet 2022, art. 1er : « Conformément aux dispositions de la Constitution notamment son article 157, la présente Charte fixe les principes et règles de bonne gouvernance relatifs au fonctionnement des administrations publiques, des régions et des autres collectivités territoriales et des organismes publics. »

[3]RHODES (R. A. W.), « The New Governance: Governing without Government », Political Studies, vol. 44, n° 5, 1996, pp. 652-653 ; MAJONE (Giandomenico), « The Rise of the Regulatory State in Europe », West European Politics, vol. 17, n° 3, 1994, p. 77 ; LASCOUMES (Pierre), « La Gouvernementalité : de la critique de l'État aux technologies du pouvoir », Le Portique, n° 13-14, 2004, pp. 1-3 [en ligne : http://journals.openedition.org/leportique/625]